郑大华：重评1946年《中华民国宪法》

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重评1946年《中华民国宪法》
郑大华(中国社会科学院近代史研究所,北京100006)
史学月刊2003年第2期

[关键词] 1946 年《中华民国宪法》;"五五宪草";宪草修改十二条原则
[摘　要] 1946 年《中华民国宪法》是在政治协商会议已经召开、并通过了宪草修改十二条原则的背景下由
非国民党人士起草的,因此,与此前国民党一党制定的"五五宪草"比较,存在着一些重大区别。这些重大区别
表明:与"五五宪草"不同,1946 年《中华民国宪法》多多少少带有一些民主性质或色彩。这些民主性质和色彩
是中共、民盟以及全国人民和国民党斗争的结果。
[中图分类号] K2666. 5 　[文献标识码] A 　[文章编号] 058320214 (2003) 0220062206
On the Constitution of Republic of China (1946)
ZHENG Da2hua
( Instit ute of Modern History , Academy of Social Sciences of China , Beijing 100006 , China)
Key Words : Constitution of Republic of China (1946) ;"May Fifth Constitution Draft";12 principles on the amendment of the
constitution draft
Abstract : The Constitution of Republic of China in 1946 was drafted by the non2KMT personage ,when the Political Consulta2
tive Conference had been on session and the twelve principles on the amendment of the constitution draft had been passed. It
turned out to be quite different from the May Fifth Constitution drafted by the sole party of KMT. The distinctions show that
the Constitution of Republic of China had taken on some democratic colour ,which was the fruit of the united effort of the Com2
munist Party ,the Democratic League and the Chinese people in their fight against the dictatorship of KMT.
　　1946 年12 月25 日,在隆隆的内战炮声中,
国民党单方面召开的国民大会,通过了民国史上
的最后一部宪法。关于这部宪法,新中国成立后
出版的民国宪法史或政制史著作,几乎无例外地
认为,它的"性质与《训政时期约法》的法西斯法统
一脉相承,其内容是早已被人民唾弃的'五五宪
草'的翻版"", 是集旧中国反动宪法之大成的一部
彻头彻尾的封建买办法西斯宪法"[
1 ] ; 是"在'民
有民治民享'的词句掩饰下的维护封建买办势力
和帝国主义侵华势力在中国进行专制统治的宪
法"[2 ] (p344) 。但实际上,如果我们将1946 年《中华
民国宪法》与国民党一党制定的"五五宪草"(1936
年5 月5 日公布) 进行比较,就会发现它们之间存
在着不少原则性区别。这些区别说明: 1946 年
《中华民国宪法》和"五五宪草"不同,它多多少少
还带有一些民主性质或色彩。这些民主性质和色
彩是中共、民盟以及全国人民和国民党斗争的结
果。
一　围绕宪法起草的斗争
抗日战争胜利后,国共两党举行重庆谈判,并
于1945 年10 月10 日签订了《会谈纪要》,即"双
十协定"。根据"双十协定",1946 年1 月10 日至
30 日,政治协商会议(史称旧政协) 在重庆召开。
当时,出席会议的38 位代表分成政府组织、施政
纲领、军事问题、国民大会和宪法草案等五个小组
讨论有关问题。参加宪法草案组讨论的有国民党
的孙科、邵力子,共产党的周恩来、吴玉章,青年党
的陈启天、常乃惠,民主同盟的张君劢、罗隆基、章
伯钧和无党派社会贤达傅斯年、郭沫若。1 月19
日的政协第9 次大会,专门讨论宪法草案问题。
大会首先由孙科对国民党1936 年公布的"五五宪
草"要点作说明。孙科认为"五五宪草"虽然有"许
多疑问和缺点",也可以修改,但"三民主义的最高
原则"和"五权制度"则不能变更。在孙科作说明
时,会场中"要求发言的条子即纷纷飞传到主席
台"。孙科说明以后,黄炎培、沈钧儒、傅斯年等相
继发言,提出各自的主张。
进入小组讨论后,各党派和社会贤达围绕今
后中国应采取什么样的宪法问题展开了激烈争
论。当时有三种宪法蓝本可供人们选择:一是孙
中山的五权宪法,二是英美式宪法,三是苏联式宪
法。国民党主张采取孙中山的五权宪法,要求以
"五五宪草"为宪法的蓝本。民盟、青年党和无党
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派人士则大多倾向于英美式宪法。共产党根据当
时的情况,也希望有一个英美式宪政,"以期打破
国民党垄断政权之局"[
3 ] (p899 —900) 。当时的宪法
之争,实质上也就是五权宪法与英美式宪法之争,
而解决争论的关键,是如何使这两种宪法得到折
衷调和。正当大家为此而争论的时候,张君劢提
出了以五权宪法之名行英美式宪法之实的方案。
他根据孙中山直接民权的学说批评"五五宪草"的
国民大会制度是间接民权,而非直接民权,故他主
张把国民大会从有形改为无形,公民投票运用四
权(即选举、罢免、创制和复决) 就是国民大会,不
必另设国民大会;同时,以立法院为国家最高立法
机关,行政院为国家最高行政机关,行政院只对立
法院负责,而不对总统负责,立法院有权对行政院
投不信任票,行政院有解散立法院、重新进行大选
之权;限制总统权力,使他仅仅成为一个名义上的
国家元首,而不负实际政治责任。张君劢这套方
案的实质,是要"把立法院变成英国的众议院,行
政院形成英国式内阁,总统相当英国女王,行政院
长相当英国首相"。[4 ] (p195)
张君劢的这套方案提出后", 在野各方面莫不
欣然色喜,一致赞成",周恩来表示"佩服",国民党
代表孙科也表示支持。据参加政协会议的梁漱溟
说,孙科所以支持张君劢的方案,有他自己的野
心,即"孙科私下安排,他将来是行政院长,当英国
式的首相或日本式的首相,把蒋介石推尊为大总
统,实际上是英王",这样他就可以掌管国民党的
大权,而置蒋介石于有名无权的地位。由于孙科
是孙中山的儿子,在国民党内的地位很高,加上他
当时又是国民党出席政协的首席代表,他既然表
示支持张君劢的方案,其他国民党代表,包括参加
宪法草案组讨论的邵力子也就莫可奈何,不便明
言反对。于是,大家以张君劢的方案为基础,结合
其他方面的意见,达成了宪草修改的十二条原则。
宪草修改的十二条原则,首先,确立了近代民
主的国会制度。原则规定取消大而无用且易于一
党操纵的有形国大,代之以全国选民行使四权的
无形国大(第1 条) ;立法院为国家最高立法机关,
由选民直接选举产生,其职权相当于各民主国家
的众议院或下院(第2 条) ;监察院为国家最高监
察机关,由各省级议会及各民族自治区议会选举
产生,其职权相当于各民主国家的参议院或上院
(第3 条) ;司法院为超党派的最高法院(第4 条) ;
考试院为超党派的考选机关(第5 条) 。其次,确
立了中央政体的责任内阁制。原则规定行政院为
国家最高行政机关,行政院长由总统提名,经立法
院同意任命之,行政院对立法院负责,立法院对行
政院有不信任投票之权,行政院有提请总统解散
立法院之权(第6 条) ;总统不负实际政治责任,如
果需要依法颁布紧急命令,必须经行政院决议,并
于一个月内报告立法院(第7 条) 。第三,确立了
省自治的原则。原则规定省为地方自治之最高单
位,省与中央权限的划分依照均权主义原则,省长
民选,省得自制省宪(第8 条) 。另外,十二条原则
还对人民的权利义务(第9 条) 、选民的法定年龄
(第10 条) 、包括国防、外交、国民经济、文化教育
等内容在内的基本国策(第11 条) 以及宪法修改
权(第12 条) 都作了明确规定。
根据各方达成的协定,政治协商会议的所有
决议都要五方(即国民党、共产党、民主同盟、青年
党和无党派社会贤达) 一致同意,而无论各方出席
的人数多少,都只有一票表决权。这样一个根本
否定了"五五宪草"的"变相一党专政和大总统个
人极权独裁"的宪草修改原则,所以能够获得国民
党的通过,得到蒋介石的同意,并被写进政协决议
案,用梁漱溟后来的话来说,是孙科钻了蒋介石的
空子。事情是这样的:政协会议期间,国民党出席
各小组的代表在每次会后都要向蒋介石汇报,惟
有孙科心怀鬼胎,不敢面蒋,只把宪草小组会议记
录送蒋介石过目,而蒋却未看。当时国民党的其
他代表也屡请蒋介石看,希望他看后不同意,加以
反对,但蒋则始终没有看。"蒋介石不看,不阻止,
正合孙科的意,孙科就按他的办法进行"。到"政
协要闭幕了,蒋介石才看文件,一看不对了,就把
邵力子找去",但为时已晚,要想反对或修改来不
及了。于是蒋介石只好先让其通过,以后再作道
理。
果然,政协会闭幕不久,国民党代表王宠惠便
根据蒋介石的指令,在3 月8 日宪草审议委员会
协商小组举行的首次会议上,正式提出了修改十
二条原则的三点要求:1. 国大为有形国大;2. 采总
统制,反对责任内阁制;3. 省不能自制省宪,只能
制定地方自治法规。周恩来即席发言,反对国民
党三点修改要求,认为"宪草与政协全部决案有
关,不能单独解决,国民党方面是否负有遵守国大
及宪草决议的责任,应当明白表示"。张君劢、章
伯钧也指出,民盟"坚持一贯主张,认为宪草问题
应与其他问题一并解决"。此后围绕国民党的三
点修改要求,国共双方多次发生争执,会议陷入僵
局。为了打破这种僵持的局面,使宪草审议工作
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得以进行下去,在3 月15 日政协综合小组和宪草
审议委员会协商小组联席会议中途休息时,周恩
来便与张君劢商量对国民党的要求作出一些让
步。据有关资料记载,当时"君劢说:不能让步,要
及早堵住才好。周恩来说:政治是现实的事情,走
不通就得设法转圜,不能因此而牵动大局"。经周
恩来说服", 张君劢也就活动了"。周、张商量的结
果,同意:1. 国民大会为有形之国民大会;2. 政治
协商会议关于宪草修改原则之第六项第二条,即
"如立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞
职,或提请总统解散立法院,但同一行政院长不得
再提请解散立法院"之条文取消;3. 省宪改为省自
治法,并就此与国民党方面达成协议。这三点协
议虽然将国民大会从无形恢复为有形,取消了立
法院对行政院的不信任权和行政院提请解散立法
院权,改省宪为省自治法,但它并没有改变国会
制、责任内阁制和省自治的原则。张君劢后来在
《中华民国宪法十讲》中,就明确指出,各党派"同
意放弃了不信任投票之制,但并不是放弃了责任
政府之制"。
三点协议达成,接下来便是根据宪草修改原
则起草宪法条文。当时有分十个委员会起草之
议。但张君劢认为这根本不可能,因为"宪草有如
一篇文章,有如一幅画,不能分散来作。若由十个
委员会合作,甲会以乙会为不对,乙会以丙丁等会
为不对,将来不知什么时候才能完成"。于是他便
私下动手草拟了一部宪草。他在起草宪草时坚持
三个要点,即:"(一) 欧美民主政治与三民五权原
则之折衷; (二) 国民党与共产党利害之协调; (三)
其他各党主张之顾到"。宪草拟好后,他告诉宪草
审议委员会召集人孙科,说他"已草了一部宪草,
大家要也好,不要也无所谓。谁想就被接受了,由
雷秘书长(震) 印出来,作为讨论的基础"[
5 ] 。
张君劢起草的宪草共14 章149 条。宪草审
议委员会和政协综合小组在审议这部宪草时又发
生了激烈的争论。争论最久也最激烈的是行政院
对立法院负责的问题。根据政协通过的宪草修改
之十二条原则,张君劢起草的宪草规定:"行政院
为国家最高行政机关,对立法院负责"(第51 条) ;
"立法院对行政院重要政策不赞同时,得以决议移
请行政院变更之,行政院对于立法院之决议得移
请其复议,复议时,如经出席立法委员三分之二维
持原决议,行政院院长应予接受或辞职"(第54
条) ;"行政院对于立法院通过之法律案、预算案、
条约案应予执行,但行政院如有异议,得于该案送
达后十日内具备理由移请立法院复议,复议时,如
立法院仍维持原案,行政院院长应予执行或辞职"
(第55 条) 。4 月13 日的讨论会上,国民党代表
吴铁城表示,国民党要"五五宪草"的总统制,反对
行政院对立法院负责,而主张行政院应向总统负
责。吴氏的意见立即遭到了中共代表和民盟代表
的坚决反对。
国民党要求取消行政院对立法院负责的条款
没有实现,又由王世杰提出行政院对立法院负责
要有一定的前提条件,并要求对张君劢所拟的上
述条款作如下修改:行政院依下列规定,对立法院
负责:1. 行政院有向立法院提出施政方针及施政
报告之责,立法委员在开会时,有向行政院院长及
行政院各部会首长质询之权;2. 立法院对于行政
院之重要政策不赞同时,得以决议移请行政院变
更之,行政院对于立法院之决议得经总统之核可,
移请立法院复议,复议时,如经出席立法委员三分
之二维持原议,行政院院长应即接受该决议或辞
职。3. 行政院对于立法院决议之法律案、预算案、
条约案,如认为有窒碍难行时,得经总统之核可,
于该决议案送达行政院十日内,移请立法院复议,
复议时,如经出席立法委员三分之二维持原案,行
政院院长应即接受该决议或辞职。显而易见,王
世杰所提出的修改之条文,其目的在于加强总统
的"核可"权,使立法院受到限制,行政院不能自
立,从而失其责任内阁制的基本精神。故此它仍
遭到了共产党方面的坚决反对。中共代表李维汉
(代替1946 年4 月8 日因飞机失事而牺牲的秦邦
宪为中共宪草审议委员会代表) 指出:"王世杰修
改之条文,与政协所通过的授予行政院之权责的
原则不符",声明保留政协所通过该项原则之立
场。据雷震在《制宪述要》中回忆,由于中共的坚
决反对, 王世杰的条文"最后仍未获致协
议"[6 ] (p27) 。
有关人民自由权利的条款,各方的意见也有
分歧。张君劢在起草宪法时,根据政协通过的十
二条原则,采用宪法保障主义的形式对人民所应
享有的自由权利作了详细规定。然而他在对人民
的自由权利作了详细规定之后,又写了这样一条,
即"以上各条列举之自由权利,除为防止妨碍他人
自由,避免紧急危难,维持社会或增进公共利益所
必要者外,不得以法律限制之"。这条条文的用
意,用雷震的话说,"显然是要限制上述各种自由
权的",不符合宪法保障主义精神。据雷震回忆,
在讨论这条内容时,国民党代表主张这一条应广
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泛而抽象,以便对人民的自由权利施以各种限制,
而非国民党的代表则认为这一条应狭窄而具体。
因此,这一条文的文字曾数次变更,后来虽然民盟
和青年党的代表同意在狭窄而具体的条件下将这
一条文写入宪草,但共产党代表则始终"未予赞
同"。
其他如均田制、省自治地位、民族自治、国民
大会及选举制度等重大问题,也因各方"争论不
一",而被搁置了起来,未达成任何协议。所以在
4 月24 日政协综合小组召开的最后一次会议上,
李维汉代表中共声明,"鉴于小组本无协议权,而
许多重要争论问题又搁置未议,加以中共负责代
表因故未能出席,而由雷震秘书长整理的条文更
多不忠实,甚至任意增减,故中共代表团对小组全
部工作及雷震整理的全部条文,概采取保留态
度"。国民党代表吴铁城也在那次会议上表示,张
君劢起草的宪草,对国民党没有任何约束力。
然而,到了这年的九、十月间,亦即国民党单
方面召开的制宪国大开幕的前夕,为了欺骗舆论,
诱使中间党派和社会贤达出席国民党单方面召开
的制宪国大,蒋介石决定采用这部宪草,并派王宠
惠、吴经熊等人对它加以修改(将张君劢起草的
14 章149 条修改成14 章175 条) 。1946 年12 月
25 日,国民党单方面召开的国民大会通过了这部
由张君劢起草,经王宠惠、吴经熊等人修改的《中
华民国宪法》。
二　1946 年《中华民国宪法》与
　　"五五宪草"的比较　　　
　　首先,从总纲第一条有关国体的规定来看。
"五五宪草"总纲第一条规定:中华民国国体"为三
民主义共和国"。国民党如此规定的目的,是为了
维持其"一党独裁"统治。具有国民党官方背景的
萨孟武在《中华民国宪法草案之特质》一文中就毫
不讳言地指出:"五五宪草"的特质之一,是"一党
专政",因为宪草第一条开宗明义规定中华民国国
体"为三民主义共和国",凡不信仰三民主义的政
党都不能允许其存在。有了这条规定,不仅在宪
政开始之前,中国只能有一个政党,即国民党;就
是在宪政开始之后,"中国仍只有一个政党,即是
中国国民党。"[
7 ]也正是这一原因,"五五宪草"公
布后,其总纲第一条受到了人们的激烈批评。批
评者一针见血地指出,规定国体为"三民主义共和
国",这只能说明"五五宪草"是"一党制度的宪
法"", 是继续党治的宪法"。故此 ,他们坚决要求
将"三民主义"四字从总纲第一条中删去。
政协会议宪法小组在讨论宪草修改的原则
时,国体问题曾引起过激烈争论。国民党坚持"五
五宪草"总纲第一条不能改,要求以"三民主义"为
中华民国国体,而中共、民盟和一些社会贤达则坚
决反对。张君劢就曾指出:"拿三民主义当为共和
国的形容词,而且拿三民主义作为思想的标准,将
来法院可以利用'三民主义'四字为舞文弄法的工
具。对于诚心研究三民主义内容的人,要一律加
以违反三民主义的罪名,种种情形在以往二十年
中大家是有目共睹的。"[
8 ] 故此, 他在起草宪法
时,遵循"如何使欧美的民主政治与三民主义和五
权宪法的原则相折衷"的指导思想,将"五五宪草"
总纲第一条"中华民国为三民主义共和国",改为
"中华民国基于三民主义,为民有、民治、民享之民
主共和国"。条文中虽然仍保留了"三民主义"四
字,但其意思已与"五五宪草"完全不同,用张君劢
的话说", 说中华民国基于三民主义 ,是承认民国
之造成由中山先生三民主义为主动,至于今后之
民国,则主权在于人民,故名'民有、民治、民享之
共和国'"。经此一改,也就否定了国民党的"一党
独裁"。
第二,就第二章"人民的自由权利"来看。各
国宪法对于人民自由权利的规定,主要有两种形
式:一是采取宪法保障主义,二是采取法律限制主
义。所谓宪法保障主义,即在宪法中对人民权利
详加规定,宪法一旦公布,人民即享有宪法中规定
的种种权利。所谓法律限制主义,即在宪法中只
规定人民享有权利的范围或原则,只有待政府根
据宪法制定出有关法律后,人民才能享有有关法
律所规定的一些权利。比较而言,宪法保障主义
显然更有利于对人民各种自由权利的保障。因
此,欧美资产阶级民主国家的宪法,基本上采用的
是宪法保障主义。尽管国民党制宪当局也知道,
"为保障人权利起见",宪法保障主义比法律限制
主义"为佳"[
9 ] ,但他们在制定"五五宪草"时,采
用的却是法律限制主义,有关条文后都写有"非依
法律不得限制"或"停止"的附加条件。
政协会议期间,共产党和民盟代表坚持宪法
应以保障人民的自由权利为目的,而不应以限制
为目的,并特别强调指出:"'五五宪草'关于人民
权利大都规定'非依法律不得限制'字样,换言之,
即是普通法可以限制人民权利,这是不妥当的。"
政协宪草小组并就此达成协议:"凡民主国家人民
应享受之自由及权利,均应受宪法之保障,不受非
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法之侵犯;""关于人民自由,如用法律规定,须出
之于保障之精神,非以限制为目的。"这就是宪草
修改十二条原则中的第九条第一、二两项内容。
张君劢在起草宪法时,则依据这两项原则,对人民
的自由权利采取宪法保障主义,不附条件。张君
劢特别看重"身体自由",认为它是人民最基本的
自由权利。为了使人民的身体自由得到保障,他
从正反两个方面假定情况,予以规定。在条列了
人民所应享有的人身、居住、迁徙、言论、讲学、著
作、出版、通讯、信仰、集会、结社等自由权,以及生
产、生存、工作、诉讼、选举、罢免、创制、复决和考
服公职等权利后,他又规定:"以上各条列举之自
由权利,除为防止妨碍他人自由,避免紧急危难,
维持社会秩序,或增进公共利益所必要者外,不得
以法律限制之。"(第23 条) 。这条虽不完全符合
宪法保障主义精神,因此在宪法讨论会上,中共代
表不赞成将它写进宪法,但它和"五五宪草"所采
用的法律限制主义还是有区别的。
第三,从中央政制来看。政协通过的宪草修
改十二条原则在中央政体上采纳的是责任内阁
制。后来政协综合小组和宪草审议委员会协商小
组联席会议达成的三点协议,虽然取消了立法院
对行政院的不信任投票和行政院解散立法院权,
但它并没有改变责任内阁制原则。张君劢根据这
一原则,起草了有关条文。如前所述,在宪草审议
委员会和政协综合小组审议这些条文时,国民党
代表吴铁城、王世杰先后提出修改要求,但遭到共
产党和民盟代表的坚决反对。后来王宠惠、吴经
熊遵照蒋介石的意旨对张君劢起草的宪法草案进
行修改时,偷偷摸摸地将王世杰的修改要求写进
了宪法。而王世杰修改要求的实质,在于加强总
统的"核可权",使立法院受到限制,行政院不能自
立,从而失其责任内阁制的基本精神。因此,经王
宠惠、吴经熊修改后的《中华民国宪法》,形式上采
用的是责任内阁制,但实际上确立的则是一种既
非总统制,又非内阁责任制的中央政体,用张君劢
的话说,是"英(责任内阁制) 美(总统制) 混合制"。
孙科称它为"一种修正的总统制"。
经王宠惠、吴经熊的修改,1946 年《中华民国
宪法》虽然违背了政协通过的宪草修改原则,确立
的中央政体不是责任内阁制,而是"英美混合制"
或"修正的总统制",但这种"英美混合制"或"修正
的总统制"与"五五宪草"确立的总统独裁制还是
有所不同的。这种不同主要表现在《中华民国宪
法》中的总统权力要比"五五宪草"中的总统权力
小得多。在《中华民国宪法》中,总统虽有高级官
吏(如行政院、司法院、考试院三院正副院长、司法
院大法官和考试院委员) 的提名权,但上述提名须
分别经立法院或监察院同意;总统虽有"核可权",
但行政院并不对他负责,而是对立法院负责。而
在"五五宪草"中,总统有不需立法院或监察院同
意、独立任命行政院、司法院、考试院三院正、副院
长之权;行政院正副院长及政务委员、各部部长、
各委员会委员长均对总统个人负责。因此,那种
认为1946 年《中华民国宪法》与"五五宪草"一样,
"规定总统有至高无上的权力","既不受任何约
束,又不向任何机关负责"一类的观点,与事实不
符。
第四,从中央与地方的权限划分来看。中央
与地方的权限有三种划分形式:一是中央集权主
义,二是地方分权主义,三是中央与地方均权主
义。集权主义易形成中央的专制独裁,分权主义
易造成地方的分裂跋扈,均权主义介于二者之间,
不易出现上述两种弊端。因此,欧美一些资产阶
级民主国家,尤其是联邦制国家,对中央与地方权
限的划分大多采用均权主义。均权主义也是国民
党先总理孙中山的一贯主张。1924 年他手订的
《建国大纲》第17 条规定:"中央与省之权限采均
权制度,凡事物有全国一致之性质者,划归中央;
有因地制宜之性者,划归地方,不偏于中央集权或
地方分权。"然而口口声声要遵照先总理遗教来制
定宪法的国民党人,恰恰在中央与地方权限的划
分上违背了其先总理的遗教,"五五宪草"采取的
是中央集权主义,没有给省规定任何权力,连财政
权也集中在中央,省预算成为中央预算的一部分。
"五五宪草"在中央与地方权限的划分上所采
取的中央集权主义,在政协会上受到了共产党、民
盟和一些社会贤达的批评,他们要求未来的宪法
在中央与地方权限的划分上采取均权主义。这一
要求后来写进了政协通过的宪草修改十二条原
则。第八条第二项规定:"省与中央权限之划分依
照均权主义规定。"张君劢在起草宪法时,依照这
一修改原则,列了"中央与地方之权限"一章(第十
章) ,并对中央与地方各自的权限范围作了明确的
列举规定。其中规定,由中央立法并执行的13
项;由中央立法并执行之,或交由省县执行的20
项;由省立法并执行之,或交由县执行的12 项;由
县立法并执行的11 项。除以上这些列举的事项
外,张君劢在草案中还规定:"如有未列举事项发
生时,其事物有全国一致之性质者属于中央,有全
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省一致之性质者属于省,有一县之性质者属于县。
遇有争议时,由立法院解决之。"
第五,从国民大会的职权来看。"五五宪草"
第32 条规定,国民大会有选举和罢免正副总统、
正副立法院长和监察院长、立法委员和监察委员
权,创制和复决法律权,修改宪法权。上述国民大
会的职权,照《五五宪草说明书》所称,是根据孙中
山的《建国大纲》第24 条赋予的。《建国大纲》第
24 条规定:"宪法颁布之后,中央统治权则归于国
民大会行使之,即国民大会对于中央政府有选举
权,有罢免权,对于中央法律有创制权,有复决
议。"换言之,即拟以国民大会代表人民行使所谓
"直接民权"。孙中山拟以国民大会代表人民行使
所谓"直接民权"的目的,是想在实行代议制的同
时,兼采直接民主制来补救代议制的缺点,从而使
人民能够真正"直接管理国家的政治"。这反映了
这位伟大的民主革命家希望人民当家做主、管理
国家的政治取向。然而,孙中山设计由国民大会
来代表人民行使"直接民权",这在理论上是说不
通的,因为所谓"直接民权",顾名思义,就是由人
民来直接行使,而不是由少数人民代表来行使,否
则,就失去了"直接"意义,仍为"间接民权"。
在中央与地方权限等重大问题上根本违背了
孙中山遗教的国民党人,为什么要在国民大会的
职权上坚持孙中山的这一在理论上说不通的"直
接民权"理论,赋予国民大会选举、罢免、创制、复
决等四权呢? 其原因就在于:在"五五宪草"的体
系中,赋予国民大会四权,有利于国民党对政权的
垄断。因为:第一,国民党既以国民大会为民意机
关,可以创制法律和复决法律,而同时又在"五五
宪草"中规定,立法院为中央行使立法权的最高机
关,有议决法律案、预算案、宣战案、条约案等权
力。从"五五宪草"的上述设计来看,作为民意机
关的国民大会,只能创制立法原则和复决立法院
通过的法律之权,而不能具体立法,具体立法权在
立法院。这样不仅造成立法程序的架床叠屋,同
时也使作为民意机关的国民大会缺少经由具体立
法来控制政府的手段。如议决预算案,这是民主
政治体制下民意机关控制政府的最重要工具,因
为预算案必须一年通过一次,若民意机关不能从
预算案来控制政府的活动,那么,所谓政府向民意
机关负责,只能是一句空话。第二,国民大会虽拥
有四权,但按"五五宪草"规定,它每三年才召开一
次,会期一个月,又没有常设机关在闭会期间代行
职权,其人数又多达三千人以上。在这样短的会
期中,以这样多的人数,它如何能行使四权,监督
政府? 其结果只能是形同虚设,便于国民党的一
党独裁。故此,早年作为蒋介石心腹干将参与制
宪工作,50 年代后又从国民党营垒中分离出来,
成为蒋介石政治对手的雷震,在《制宪述要》中评
价"五五宪草"的这一设计时就一针见血地指出:
"《五五宪草》上所规定的国民大会的权力,在表面
上看来似乎很大很大,而实际上什么作用都不能
发生。其结果所致,所谓五权必将变为一权,即总
统之权变为万能罢了。"
也正由于上述原因,张君劢起草的《中华民国
宪法》,只规定国民大会有"一,选举总统副总统;
二,罢免总统副总统;三,宪法修改之创议;四,复决
立法院所提宪法之修正案"的职权。在讨论张氏起
草的宪草时,国民党仍要求国民大会拥有广泛的创
制权和复决权,而共产党和民盟则坚决反对。最后
国民党代表吴铁城提出一个折衷方案,即关于创制
和复决两权的行使,除宪法规定的三、四两项外,俟
全国的半数之县市曾经行使创制、复决两项政权
时,由国民大会制定办法并行施之。后来王宠惠、
吴经熊遵旨修改宪草时,将吴氏提出的上述折衷方
案写进了宪法。尽管如此,1946 年《中华民国宪
法》中的国民大会职权至少比之"五五宪草"中的国
民大会职权要小得多,这样也就不利于国民党利用
大而无用的国民大会来垄断国家政权。
正由于张君劢起草的《中华民国宪法》与国民
党一党制定的"五五宪草"存在着上述几方面的不
同,因此,国民党单方面召开的制宪国大对它进行
审议时,遭到了国民党内守旧势力的激烈反对。
蒋介石本来对这部宪法中的不少条文,特别是对
总统权力的限制也非常不满,但迫于各方面的压
力,尤其是政协会后国内要求国民党实行政治改
革呼声的压力,他未有敢叫王宠惠、吴经熊将这些
不满意的条文全部修改或删除,最后还让国民大
会通过了这部宪法。但他同时又声明,下届国大
可以对这部宪法中"不妥的地方"进行修改", 使之
符合我们的理想"。如果像研究者认为的那样,
1946 年《中华民国宪法》是"'五五宪草'的翻版",
那为什么国民党内保守派要反对它,蒋介石又要
对它进行修改呢?
当然,正如张君劢在《中华民国未来民主宪法
十讲》中指出的,有了一部带有民主性质或色彩的
(下转第120 页)
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主要迁移并活跃于浙西南、赣东南及闽西北地区,
迁入大西南一带也有少数,在抗战的文化舞台上
发挥着重要作用。
迁移人口中还包括流亡的政府工作人员、军
警、医生、僧道、家庭妇女、无业者等。政府工作人
员、军警大多是随机关转移而迁移,其他人员则多
数是为了逃难。他们当中家庭妇女与无业者所占
比例极高,如表六中达35. 91 % ,其中大部分是家
属,这也说明迁移过程中家庭户占有相当大的比
重。
【收稿日期】　2001 —04 —15
【作者简介】　张根福(1964 — ) ,男,浙江浦江人,浙江师范
大学法政经济学院副教授,历史学博士,从事中国近现代
史、近现代人口史研究。
【责任编辑　公　羽】
参考文献:
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[ 9 ]孙本文. 现代中国社会问题(第2 册) [M] . 北京:商务印书馆,
1943.
(上接第67 页) 宪法,并不一定就有了民主政治,
关键是要看统治者是否有实行宪法的诚意。如我
们所指出的,蒋介石是迫于各方压力才同意通过
这部宪法的,因此,他一开始就没有打算实行它。
宪法公布不久,国民党即先后制定和通过了《维持
社会秩序临时办法》、《戡乱动员令》和《动员戡乱
时期临时条款》,将宪法所规定的人民种种自由权
利剥夺殆尽,同时赋予总统,亦即蒋介石本人以不
受立法机关限制的紧急处置权,从而使宪法所确
立的"英美混合制"成了"总统独裁制",其权力比
之"五五宪草"中的总统权力还有过之而无不及。
直至国民党政权在大陆覆灭,1946 年《中华民国
宪法》并没有给中国人民带来任何民主,中国仍然
是一个专制独裁的国家。
【收稿日期】　2002 —05 —22
【作者简介】　郑大华(1956 —) ,男,湖南永顺人,中国社会
科学院近代史研究所研究员,历史学博士,湖南省"芙蓉
学者"计划特聘教授,湖南师范大学历史系特聘教授,研
究方向为中国近现代思想文化史。
【责任编辑　公　羽】
参考文献:
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