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2015年2月24日星期二

陈方隅:选举制度ABC

http://whogovernstw.org/2014/05/20/fangyuchen1/
选举制度ABC
◎ 陈方隅/美国密西根州大政治所博士班

前阵子的太阳花学运当中,常有人说:「批评服贸之前,你有先了解服贸吗?」另一方的人反驳:「支持服贸之前,你有先了解服贸吗?」同样的道理,我 们常常听有人讲到台湾的选举制度很有问题,在学运中一项主要诉求是要召开公民宪政会议,讨论关于选举制度和宪政体制的改革。

24年前的「野百合学运」,将近6千名来自台湾各地的大学生集结在中正纪念堂广场上静坐抗议,提出「解散国民大会」、「废除临时条款」、「召开国 是会议」、以及「政经改革时间表」等四大诉求;1992年由林义雄、黄信介等人领导的419争取总统直选大游行,也曾占领忠孝西路3天2夜,当时 的反对党集结了社运团体,夜宿台北车站站前广场,最后被强制驱离。四年后,总统直选。时至今日,台湾的「民主化」(政治权利)与「自由化」(公民 自由、基本人权)指标在国际上皆已名列民主国家之列。

不过,为什么还有这么多人大声疾呼政治制度改革呢?在讨论问题在哪里之前,就让我们先来了解一下台湾现行的选制,以及其中有哪些问题吧!尤其,常 常有人说要组织「第三势力」,要跳脱两大党的框架(例如上次选举的「第三社会党」,以及现在正筹备中的「公民组合」),但是,到底为什么所谓的第 三势力、小党总是难以出头天呢?

选举制度基本原则

大体而言,我们可以把选举体制分成三大类:多数决、比例代表制,以及混合制。 「多数决」顾名思义,就是指票数最多的当选,而比例代表制则是按选票比例转换成席位(主要是选党不选人),简单的整理表请参考表一,详细说明请参考笔者文章

台湾目前的选制是采用「单一选区两票制」,也就是混合了多数决和比例代表制:每个人可以投「区域立委」(或原住民立委)以及「不分区立委」两票, 第一票投给人,第二票投给政党。

第一,在73个地方选区,都是采用单一选区(每个选区选出一人)简单多数决(FPTP, first-past-the-post),就是票数最多的当选;原住民分成山地和平地两个选区,各选出3席立委。

第二,在不分区立委方面是使用比例代表制,选党不选人:政党提出一份候选人名单,选民直接把票投给政党。我国目前有34席不分区立委,所以像是 2012年国民党获得48%的政党票,48%乘以34席=16席不分区立委。由于区域立委和不分区立委的选票是分开计算,所以称为「并立制」;相 对来说,德国的「联立制」以第二票(政党票)做为分配席次的标准,让各政党的席次数目和政党票得票比例相当。

选举制度整理

 
选举制度的优缺点

在社会科学中很难有像是物理学那样的「定律」存在,例如e=mc2、能量守恒定律,在这边就要来介绍政治学当中非常难得的「定律」:杜瓦杰 法则(Duverger's Law)。法国政治学家杜瓦杰提出:「单一选区简单多数决」倾向于造成两党的对决,因为只有大党才有能 力取得多数(甚至是过半)的选票,所以选民不会把票浪费在没有当选希望的小党身上,最后结果就是造成两党制。例如,假设民意分布是甲政党40%、 乙政党30%,剩下30%分布在其他的小党丙丁戊,则丙丁戊党的选民会倾向于把票投给甲或乙当中比较不讨厌的那一个(学理上叫做「策略投 票」,strategic voting)。以台湾的状况来说,亲民党或新党的支持者会把票投给国民党候选人,台联党支持者投给民进党候选人,2008及2012的选举结果也印证杜 瓦杰法则:区域立委只有国民党和民进党的立法委员能当选

单一选区简单多数决是「选票—席次」比例性最低的选制,其目的是造就一个过半数的优势政党。假设最极端的状况下,在全国每一选区,某政党都以 51:49%的比例赢得议席,最终某政党就能以51%的总支持率取得100%的席次。每个选区没当选的选票都是被刻意舍弃掉的,目的就是选出一个 政党让他们取得过半的议席,理论上在国会内推动法案时会更加顺利。但是,以台湾实际状况来看,国民党从来没有失去过国会中的优势地位,甚至还曾经 在2008年赢得超过七成的议席(81席,其政党票得票率仅约51%)。若以区域立委和原民立委来看,国民党的得票率近54%,但是却赢得61席 (77%席位)。虽然牺牲了「选票—席次」的比例性来成就优势政党,我们好像也没有觉得立法院的议事效率有什么显著的改变。

为了平衡比例性不足,许多国家采用「比例代表制」,较直接地把政党的支持度换算成席次,在许多欧陆国家都是如此。这样的好处是完全反映民意,选民 比较不需要「策略性的选择」自己的第二偏好,也不会有50%得票率就取得将近80%席次的事情发生;坏处就是较难出现单一政党取得过半席次,必须 和其他的党组成联合政府,如果有联合政府内的政党不满政策方向、退出执政联盟,则有可能会造成「倒阁」的后果,国会必须提前解散重选。而且,这个 制度无法选出代表各区域的立委,所以有些国家采用单一选区加上比例代表制的「混合制」。

优点和缺点都是相对的,因为,若是采用单一选区简单多数决,如果又搭配了任期固定的总统制,则遇到重大争议的时候,无法以解散国会重选的方式来重 新探询民意,有可能造成宪政僵局(多数党坚持己见,少数党的意见或者已明显改变的民意只能等到下一次改选的时候才能反映出来)。区域立委多,也有 可能只是进行多一点选民服务(像是跑红白帖、「乔」事情之类的),或是在推法案时太过以各区域为考量而忽略了整体国家利益(例如,各级民代都会争 取让火车自强号多停几站,结果就是愈开愈慢),在学理上我们常说是「肉桶立法」(立法时夹带只对自己选区有利的法案及预算)。

为什么每个国家的选制都不太一样、每种选制都有许多国家采用?经济学家肯尼斯・阿罗提出了阿罗不可能定理(Arrow's impossibility theorem),他证明了投票制度各自的优点是互相矛盾的,没有一种完美的选制。因此,选择投票制度时,必须衡量各种选制带来的政治后果,以及我们要追 求哪样的价值。选择选举制度时的考量,大致上有以下几点:

1、选举制度是否具有等比例性(proportionality,选票比例反映出相等的席次比例)。

2、选举制度是否可提升立法机关的政策形成能力(承上点,若选举制度容易选出一个过半政党,则较有可能较快做决策),通常要配合宪政体制(总统制 与内阁制)的考量。

3、选举制度是否可以减低贿选、贪污(靠个人特色则比较容易买票vs 靠政党则比较需要来PK政策优缺点)

 
「混合制」以及台湾的选制检讨
宪法层级

许多国家采用「混合制」来弥补「单一选区」选举制度比例性的不足,例如台湾在区域立委之外再加上不分区立委。然而,现有的选制其实值得检讨的地方 有很多,整个选举制度处处充满偏向大党而不利小党的设计,让第三势力一直没办法突破两党政治的束缚。

首先,在比例代表制的部份,有资格分配席次的政党必须要超过5%的得票门槛,以2012年的选举来算大概是70万票左右(目前仅存的三个省辖市基 隆、新竹、嘉义的选民人数合计79万,整个宜花东三县的选民数大概也才64万票)。在2008年的选举当中只有国民党及民进党超过门槛,2012 选举则是加上亲民党及台联。

其他设立当选门槛的国家最主要是怕小党太多、怕影响「内阁」的稳定,但台湾是采取接近总统制的宪政体制、国会总是有稳定大党,再加上不分区名单 少、采取并立制方式分配席次,实在没有必要设立5%的高门槛。简单来说,区域立委只有大党可能获胜,小党只有可能靠政党票取得不分区席次,且无论 如何都无法赢得太多席次,无法成为过半多数。

好不容易超过门槛的政党,例如亲民党2012年获5.48%的得票率,但是在总席次方面只能得到5.48%乘以34 席的不分区名单,也就是分到2席立委,仅占总席次的1.8%。若是采取德国式联立制,则应该得到5.48%乘以113席总席次,也就是得到6席立委 [1]。这就牵涉到:第一,我们的不分区席次占总席次的比例太低(34席/113总席次。采混合制的国家中,仅义大利及亚塞拜然的比例比台湾 低),许多国家不分区席次至少是占总席次的一半或更高,这​​才能保障小党能够利用不分区席次进入国会、弥补单一选区只有大党才能当选的不足;第 二,我们采取了最不利提升「选票—席次」比例性的设计——「并立制」两票分开计算,而不是联立制,无法让选票转换成席次时更为公平,尤其对小党而 言特别不利。

不要小看这一两席的差别。现行立法院的规定是,只要超过三席就能组成政团,可以参与政党协商;而且,若增加不分区席次,产生多一点小党的立委,也 可以参加到各个委员会(目 前立法院设有八个常设委员会),在法案「二读」之前实质审查法案,并且在院会质询官员、监督政府施政。

牵涉到修宪的除了「选票转换成席次」的选制之外,还有年龄限制。 《宪法》规定的选举权与被选举权年龄分别为20及23岁,但目前全世界已有​​超过9成的国家「投票年龄」为18岁或以下,其中当然包括所谓的先进国家以 及教育较不普及、经济较落后的国家。投票年龄20岁的只有台湾、日本、巴林、喀麦隆、诺鲁,且日本众院已于2014年5月份通过法案将下修投票年 龄到18岁。我国刑法规定18岁为成年、18岁就必须服兵役,所以应该不需要在18岁的成年标准之外再附加额外的门槛,不管基于所谓成不成熟、或 是受教育与否等理由。在参选年龄方面,欧美也常见到大学生当选市长、欧盟议员,显见以年龄限制参选或投票都没有太大的必要[2]。若一个人有能力 参选并且获得选民的信任,为何要事先设定年龄门槛?

笔者认为,在宪政层级,未来选制修改方向应包括以下几点

(1)分配席次的5%门槛至少应减半。

(2)增加不分区的席次数目,让小党可以获得多一点席位。

(3)改成联立制,追求更高的「选票—席次」比例性。

(4)选举年龄(各种选举的投票年龄、参选年龄)调降为18岁。
法律层级

除了涉及修宪的选举制度设计之外,还有许多选举相关法令规定也是非常值得检讨,我们处处可以看到「防止小党参政」所刻意设下的重重障碍,其中至少 包括三大门槛:保证金门槛、政党补助款门槛、抵税门槛。

在台湾选立委、直辖市议员、县市长都必须要交20万元保证金,选直辖市长要2百万、选总统要1千5百万元保证金(这还不包含无党籍成为总统候选人 的门槛为1千万元高额「连署」保证金)。

在立委选举当中,一个政党欲列名「不分区选票」,至少须提名10个区域候选人,而在区域立委选区当中,只有大党才有获胜的可能性,所以小党的这十 个人就只是炮灰。而且,更大的问题在于选举保证金。举「绿党」的例子来说,2012大选的「实际竞选经费」仅数十万元,光是要凑足选立委的「保证 金」就是竞选经费的超过20倍。另外,在台湾选直辖市「里长」要5万元保证金,比选「法国总统」保证金还要高(约台币3万7千元)!另外,20万 元的「保证金」竟高于香港的法定区议员「竞选经费上限」。这也难怪政坛新人多半是政商世家第二代或政治明星的接班人选,因为想参政的社会青年光是 保证金就筹不出来了。这个钱对于有钱人来说根本不算什么,但是对于大党以外的公民社会力量则是难以跨越之重。

在政党补助款门槛方面,依据选罢法,在立委选举政党票部分,得票率只要超过5%,即可得到「每年」每票50元的政党补助款,全世界最有钱的政党 (国民党)连续4年「每年」都可领到2亿9千3百万元左右,民进党也可以拿到每年2亿2千8百万元左右。但是高门槛却对小党来说极为不公平,从 2012年选举来看,以绿党为例,超过20万的得票数(1.7%)照理说也应该拿到每年约1千万元的补助,但却什么都领不到。德国的联邦宪法法院 曾宣告补助的高门槛违宪,目前其政党补助金得票率门槛是0.5%,仅台湾的10分之1。对两大党来说,一年动辄两亿、三亿元的补助,不过就是几个 星期的选举广告费就全部烧光,锦上添花补助款并无特殊意义;而且,我们也看到许多大党的立委质询率、出席率都超低,拿了薪水却不做事情比比皆是。但是,对小党来说这笔补助却是大旱中的甘霖(至 少,可以帮忙付保证金了)。台湾社会本来就相当多元,如果让没当选的小党也获得一些政党补助款,让他们更能够参与到政治过程,尤其是烧钱的选举游 戏当中,这也可以让台湾在政治上、社会上有更多元的活力[3]。

另一项该检讨的门槛是捐款给政党的政治献金抵税门槛,目前法令是若该政党得票率低于2%则无法抵减所得税。像绿党2012得票率约1.7%、新​ ​党约1.5%,捐款收据都无法抵税。解决的方式即取消此一限制,应该依照「有登记于立委选举政党票、且有实质运作之政党」等方式设立门槛,而非 以得票率为标准。
 
选举制度的选择:多数决 vs. 共识决

民主政治从来不是只强调少数服从多数,投票制度也不是只有数人头这么简单。政治学大师李帕特(Arend Lijphart)根据选举制度和宪政体制,将民主国家区别成两大类:「多数决」与「共识决」的民主。他认为,在社会结构同质、不存在重大争议的国家,较 适合使用多数决,让政党体系以两党制为主,以少数服从多数的原则,追求更快速、中央集权式的决策方式,英国和纽西兰是此类模式的代表。多数决模式 最大的特点就是「赢者全拿」,虽然可选出一个取得多数议席的政府,但失败者完全无法参与重大政策的议事过程,所以容易因为换党执政,导致推翻国家 重大公共政策的决定(台湾的核四案就是很好的例子)。

另一方面,在高度多元分化、族群组成复杂、充满重大宪政争议的国家,较适合采用共识决的制度,李帕特认为,应以比例性高的选制(尤其是比例代表 制)赋予少数族群政治代表权,特别是让小党不致于被排除在政治体系外,并以协商的方式让国家的重大公共政策能够取得尽可能多数的民意基础,让政策 长久且稳定。瑞士和比利时为此类模式的代表。

按照李帕特提出的几项制度检证标准,台湾属于多数决民主制。不过,看看这些年来台湾的政治纷乱,尤其是重大公共建设决策方面,再加上统独立场的重 大分歧,我们真的应该好好地想一想,到底是多数决民主还是共识决民主,适合台湾的现况?
 
结论

选举、罢免、创制、复决,是人民的四大参政权,前两者针对人,后两者(公投)针对事。然而,目前选举制度当中有许多不合理的制度设计,让小党难以 出头。同时,我们的罢免法也被人称为不能罢免的罢免法、公投法被称为鸟笼公投—不能公投的公投法。 (参考文章

有人会说,宪政改革、选制改革什么的事情实在离我们太远了,而且很难懂。 「为什么不直接讨论哪些政策对人民有利就好?」事实上,就是因为现在的选举制度只对大党有利、没有适当的监督与制衡机制,所以我们认为好的政策、人民需要 的政策,总是无法被提出或被执行。

美国民主理论大师道尔(Robert A. Dahl)认为,民主政治在制度上包含两个主要层面:参与和竞争。参与指的是选举权普及,重要公职人员由公平的选举制度所产生,而竞争主要是指人们可经由 集会结社等方式争取民意支持,主要是透过政党政治。这些制度的设计就是要确保:「民主政治的核心价值是政治平等,也就是政府持续地对人民的需求保 持回应性。」(Dahl,《Polyarchy》,1973)如果选举制度都只对大党有利,阻碍了年轻人、小政党、进步声音的参政权,那么就无法 确保政治人物能对人民负责,选上了之后就「由你玩四年」。

选举方式没有绝对的好与不好,但目前已可确定的是,台湾的选制有许多值得检讨的地方。让我们一同来了解更多关于选制的设计方式,并且推动更公平的 选举制度吧!

[1] 在联立制底下,总席次是依政党票(第二票)来分配,先以各单一选区得票最高者为当选人,如果某党在单一选区获胜者数少于其依第二票所应分得的议席数,就用 该党在比例代表名单上之候选人依排名当选。德国是此制的创始国。

[2] 全世界史上最年轻国会议员在德国,绿党籍女性议员安娜(Anna Lührmann)于19岁就当选;2009年欧洲议会选举,22岁的瑞典大学生阿美莉亚(Amelia Andersdotter)成为最年轻的欧洲议会议员;美国在1988年曾出现18岁高中生当选Castlewood市长(SD),2002、2005、 2008年分别出现18及19岁大一新生当选市长,其中,时年19岁的宾州Mercer市长波特曼(Christopher Portman)还曾经在2002年7月间应青辅会的邀请访问台湾。这些状况在台湾根本不可能发生,因为我国宪法规定年满20岁才有投票权,23岁才有被 选举权,而且还有特别规定总统(满40岁)、直辖市长(35岁)、县市长(30岁)、乡镇市长(26岁)。参考文章

[3] 2012年时曾有立委提案审查「政党法」。中选会刘义周副主委在内政委员会中提到:「在一个社会有将近30 万人(以2%来算)有同样的声音,我觉得这值得这个社会负担他们发声的成本。」许多立委也提到可接受3%或2%的门槛,不过最后并未修法。
参考文章

王业立,2011,《比较选举制度》(6版)。台北:五南出版社。

林继文,2003,〈单 一选区两票制与选举制度改革〉,《全国律师》,7(8),93-104。

陈方隅,2012,〈扫除青年参政 障碍──选制改革研议〉,《台湾立报》。 2012/5/3。

陈方隅,2012,〈扫除青年参政 障碍提升政治权利平等〉,《台湾立报》。 2012/3/22。

苏子乔,2010,〈宪 政体制与选举制度的配套思考〉,《政治科学论丛》,44期,页35-74。

陳方隅
May 22, 2014 at 2:26 pm
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補充:強力推薦講選舉的好書(非常好讀)
洪永泰,2014,《誰會勝選?誰能凍蒜?:預知政治版圖,讓民調數字告訴你》,台北:天下文化。

社會運動有什麼影響力? | 菜市場政治學
第三勢力如何崛起?澳洲綠黨輔選觀察筆記 | 菜市場政治學

陳方隅
December 4, 2014 at 12:50 am
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立報的連結已經失效了(真令人感傷)
補上自己的備份連結

掃除青年參政障礙──選制改革研議
http://ernie80168.pixnet.net/blog/post/30804176

掃除青年參政障礙 提升政治權利平等
http://ernie80168.pixnet.net/blog/post/30804168

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