http://whogovernstw.org/2014/06/30/wei-ting-syu1/
「内阁制」真的推不动改革吗？
◎ 许韦婷
前总统李登辉在上周(6/18) 接受《财 讯》的专访，回应记者询问台湾应该采内阁制还是总统制时表示：「台湾要改革的时候，如果没有一位总统来推行，用『内阁制』根本推 不动……在民主的基础下，总统制比较能够大力推动改革。」此举不仅是泼了最近重抛内阁制议题的民进党一桶冷水；也否定了2006 年回应红衫军倒扁运动时，鼓吹以内阁制解决乱局的自己。不过，撇开李前总统对宪政体制的思考如此「弹性」的态度不谈，「内阁制」究竟是否相对于「总统制」 较推不动改革工作？或许这几年为了推动「碳税」这个重大改革，而引起政坛相当大波澜的澳洲，可以给从未实施过内阁制的台湾一些参考。
Parliament of Australia
工党执政拉开澳洲环境政策改革序幕
澳洲在许多台湾人的印象里，是个相当注重环境保护的国家，但如果检视它对全球暖化所带来的「贡献」，大概会让很多人吓一大跳。二氧化碳目前被广泛 地认为是造成全球暖化的元凶，而澳洲在经济暨发展组织国家中，二氧化碳总排放量的排名不仅高居第二，在人均排放量更居于首位。但即使如此，澳洲政 府一直到2007 年工党执政，陆克文(Kevin Rudd) 担任总理后，才正式签订京都议定书，认真面对碳排放的问题，并开启一系列的改革方案，以达成2020 年前须减少5% 碳排放量的目标。然而，其中一项改革方案，碳税，却在澳洲政坛卷起千堆雪，且一直到笔者完稿前，仍未止息。
广义而言，「碳税」指的是为抑制碳排放量所开征的相关税收，除了可以直接弥补排放二氧化碳的相关产业所带来的外部成本，也可以促使产业改善相关设 施，降低碳排放的同时也降低企业成本，并使得国家整体的碳排放量能的成长能因此趋缓甚至下降。陆克文在2010 年所推出的「资源超额利润税」 (Resources Super Profits Tax) 即为澳洲第一个「碳税」，向消耗非再生能源的产业获利开征高达40% 的税率。然而，此项改革方案提出后，不仅造成Rio Tinto 和BHP Billiton 两家矿产龙头公司的股价暴跌，许多投资项目更被矿产公司以报复性的姿态宣布中止。由多家矿产公司组成的「澳洲矿业联合会」(Minerals Council of Australia) 更在短短六周内投入约6.6 亿台币的费用大打宣传战，严厉抨击此项改革不只重挫矿业，也将重挫澳洲经济。但事实上，被此项改革重挫的并非矿业，而是原有极高声望，民调一度高达73% 的陆克文。工党内部一些不满陆克文领导风格的大老们，以回应民意为由，借机发动党内改选，拥戴当时的副总理吉拉德(Julia Gillard)，陆克文只能在镜头前含泪交出领导权，成就澳洲历史上第一位女总理的出现，矿业的宣传战亦旋即停止。
绿党的支持将改革往前再推一步
吉拉德甫上台，即宣布将重启「资源超额利润税」的谈判，并在上任八天后即宣布推出「矿产资源租赁税」(Mineral Resources Rent Tax) 取而代之，税率将因此下降到30%，并且只向铁矿和煤矿开征。此举受到包含Rio Tino 和BHP Billiton 两大龙头矿业公司的正面回应，但仍无法消弭民间对于「政变」的质疑。因此，吉拉德不得不在上任不到一个月的时间，即宣布提前大选以获得更多的正当 性。然而，选举结果却不如所愿，工党在众议院流失13 席席次，无法组成多数政府，最后是在绿党和三位独立议员的支持下，组成联合政府，勉强维持工党的执政权。为了回应绿党的支持，吉拉德撕毁选举时对于选民的 承诺，推出争议性更大的「固定碳税政策」 (Fixed-price Carbon Tax)，对每年碳排放超过25,000 吨的企业，开征每吨约650 元台币的高税率。
矿业面对第二项改革，除了持续中止投资的策略外，更大量裁员以降低开销。吉拉德原本就不高的支持率因此政策持续下滑，让从未放弃夺回领导权的陆克 文有机可乘，发起三波挑战，最后在去年六月，也就是被「逼宫」的三年后，成功回锅担任总理。陆克文再次上台的第一个重大决策，即宣布提前一年废止 「固定碳税政策」，采用以市场为基准的「浮动碳税」，征收价格降至每吨约180-300 元台币，希望借此挽回工党流失的民意，在大选后仍能保住工党的执政权。不过，陆克文在上任三个月后再次失去权力，被主张完全取消碳税的艾伯特(Tony Abbott) 取代，澳洲政治权力向右移交到自由党手中。
自由党执政慢下改革的脚步
为了兑现竞选承诺，艾伯特上台后即积极采取行动废止碳税。且为了永绝后患，他不只是要废除吉拉德的碳税，也将废止与碳税相关的六部干净能源法案 (Clean Energy Acts)、气候变迁管理局法(Climate Change Authority Act)，以及干净能源公司法(Clean Energy Finance Corporation Act)。但由于自由党尚未在参议院取得多数席次，因而使得相关法案的废止动议被工党与绿党联手挡下。特别是干净能源公司法，更被参议院两次拒绝，构成总 理宣布解散参众两院、提前大选的条件。但因推出删减大量社会福利相关预算，而声望大跌的艾伯特不敢理会工党与绿党的叫阵，而是积极与即将在七月上 任，并掌握四席参议员票数的矿产大亨帕尔默(Clive Palmer) 交涉，最后终于在周四(6/26) 取得支持，预计将在两周内成功废止争议多时的碳税。
「图为澳洲国会，在内阁制下，也是政府的所在地，更是全国政治的中枢。」
虽然故事即将画下句点，但碳税这项牵连四任总理的重大改革，并未因为这些波折而被完全抹灭。第一阶段的矿税并未取消，原先反对的声浪因固定碳税而 转移；固定碳税虽即将下台，但因帕尔默不支持废止干净能源公司法、气候变迁管理局法，也不愿参与再生能源目标计画的变更，碳税仍将被间接实施。此 外，即使艾伯特政府多次公开质疑气候变迁的严重性，但仍无法扭转陆克文第一任总理期间所立下的环境政策，澳洲已成为全球气候变迁行动不可或缺的一 环。而这些改革成果，正是在内阁制的议会里完成。且相当值得注意的是，像绿党和帕尔默党这样仅有少数席次的小党，在整个改革历程中，竟然是相当关 键的要角，促使或抑制政策的改变，让改革可以持续。另一个值得借镜的是，在推动改革的过程中，如果无法和人民充分沟通，即使改革有益于国家长远的 发展，改革者仍有可能因此付出失去政权的代价。
除了改革，还有「责任政治」
回到本篇最初想要解答的问题：内阁制真的推不动改革吗？从前述的例子来看，这个答案是否定的。在实施内阁制澳洲，改革的路上虽然充满荆棘，但最终 还是把路走出来了。且相较于总统制，内阁制下的政府，相当仰赖民意的支持。不仅政府组成时须取得代表多数民意的众议院过半席次，开始执政后如果忘 却民主的真意，没有和人民充分沟通，不仅推出的法案无法通过，总理也有可能因为失去党内威信被换下来，或是不得不宣布解散国会重新改选，让人民来 决定还要不要他们继续执政。总统制则较不能如此快速地反映民意，包括经过多次修宪已经向总统制倾斜的台湾也是如此，否则怎能让支持率已经掉至 9.2% 的马总统，仍能一意孤行地推动自己喜好的政策呢？
试着想像一下，如果台湾实施类似澳洲的内阁制，把立法院里经由政党票产生的不分区立委们独立成为另一个「参议院」，由选民就候选人投票选出的分区 立委们成立「众议院」，且如果众议院像现在一样是国民党掌握多数，那政府将交由国民党立委们组成，并由担任党主席的马英九(但前提是他必须同时是 选区选出来的立委) 出任总理，处理国家大事。那么，当马政府提出的服贸协议在众议院通过，送到参议院复审，却连续两次都被否决，甚至遭遇像三月底那样50 万人上街头的民间反弹时，那么解决方法就会比现今台湾的宪政体制多出两个选择。一是国民党内部为了抚平民怨，直接换掉党主席，也顺便把总理换掉，并且由新 任总理和反对阵营重新谈判，找出台湾可以接受的最佳方案。另一个选择是，因为马政府认为上街头的只有50 万，其实绝大多数沉默的台湾人都是赞成他的「改革」方案的，那他可以选择解散两院，重新选举，让人民用选票来表示对他的支持。
当然，这只是一个很粗糙的想像而已，但如果和三月反黑箱服贸运动发生后，政府所做出的反应相比较，不难看出现今台湾所采用的宪政体制，难以要求政 府即时为民意负责，反而让政府有孤注一掷的空间。因此，当内阁制与总统制其实都是可以推动改革的制度时，接下来我们可以考虑的，或许是那种制度更 能充分发挥「责任政治」的精神，促使政府的施政能真的向人民负责，并且在推动「改革」的过程中，仍有动力要和人民沟通，而不是政府自己说了算。毕 竟，有时候政府想推动的「改革」并不是人民需要的，甚至是伤害国家的，这几年的台湾人应该有很深刻的感触。那么，台湾究竟需要的是维持现在的宪政 体制，还是修宪改成内阁制或总统制呢？这不应该只是李前总统一个人要回答的问题，也是每个台湾人应该思考的问题。
作者目前任职于澳洲绿党州议员Jamie Parker办公室，但此文仅代表作者个人观察。
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