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2013年3月16日星期六

谢泳:从常识开始——关于民主和宪政的基本知识

从常识开始——关于民主和宪政的基本知识

  作者:谢泳

  "民主"一词形成于公元前5世纪,此后它一直是个政治概念。关于民主,如果要给一个定义的话,那就是:民主是一种社会管理体制,在这个体制 中,所有社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员生活的决策。大家要清楚,在中国提到民主通常是指政治民主。关于宪政,只要记住一句话即 可:宪政就是限制政府。民主和宪政是近百年来中国人的追求,可谓任重道远。民主和宪政是人类目前在政治智慧方面的结晶之一,也可以说,民主和宪政 是人类政治文明的成果之一。

  民主和宪政都是人类文明的产物。在认识这种政治文化的基本理念时,有两个问题希望大家能在思想上搞清楚。一、作为学术研究的对象,民主和宪政 已是一门成熟的学问,关于这方面的研究,在政治哲学和政治理论领域,有相当丰富的研究成果。几乎所有大学的政治学系都有相关的专门课程。如果你有 兴趣,可以把民主和宪政作为自己终身学术研究的志向。二、作为一种现代思想,民主和宪政是每个现代公民都应当明白的一种常识。也就是说,无论你做 什么工作,在哪里生活,都要对民主和宪政有一些起码的知识。作为学术的民主和宪政,是一门学问;而作为一种常识的民主和宪政,却是一种素养。我们 说大学生的"精神成人",更偏重于作为素养的民主与宪政的修养,这是我们讲人文精神的必要前提。我要强调一点,作为学术研究的民主和宪政,可能成 为一个人的职业,但作为一种素养的民主和宪政,却可能成为一个人的气质和风度,它要伴随你一生。

  民主体制的起源与发展

  "民主"一词来源于古希腊。就反对独裁而言,其原则是,谁也不能自封为统治者,谁也不能以个人名义握有不可让渡的权力。这个原则的意义在于: 人对人的权力只能由他人授予,并且这种权力必须是可以让渡并有严格期限规定的。统治者必须从被统治者中自由选举产生,这是统治者权力唯一合法的来 源,这就是政治学上常说的主权在民。公共权力组织的权力要由人民授权。公民是社会的主人,政府是社会公共权力组织。

  民主在最高的意义上,是政府和个人之间的一种关系,再简单些说就是:凡是由人民投票选出来的政府就是民主的,才有合法性。在一个民主社会里, 主要的政治权力职位,应该由公正选举中产生的人来担任,由这些选出来的人组成一个有效的政府。约瑟夫·熊彼特在1942年出版的《资本主义、社会 主义和民主》一书中认为,民主是政治精英竞取权力和人民选择政治领袖的过程。民主的标志是选举。政治精英掌握政治权力,但其合法性源于人民的选 择。他给民主下的定义是:"民主的方法是为了做出政治决定而做的制度上的安排。在这种制度下,想获得决策权的人要在人民的选举中通过竞争而产 生。"

  古希腊和古罗马,已有了早期的直接民主制度,直接民主制度是初级形式的民主制度。直接民主最早产生于公元前4世纪的古希腊雅典城邦。直接民主 是公民作为国家的主人直接管理自己的事务,而不通过中介和代表。这种直接民主,现在看来不但大国不行,就是小国也不行。现在世界上已经没有一个国 家在体制上实行直接民主。间接民主是公民通过由自己同意所选举出的代表来负责制定法律和管理公共事务。间接民主也就是代议制民主,即人民通过其代 表来进行统治,而不是直接进行统治。在间接民主下,主人与主事是分离的。今天凡实现了民主的国家,都是间接民主。直接民主是不受制约的民主,代议 制民主创造了相互制约的机制。从原理上讲,代议制民主比直接民主理论水平要高。

  人类的政治智慧不是恒定的,而是变化的,变化的规律总是向最有现实操作的方向发展。早期城邦的民选政府,缺乏现代代议政府所具有的特征。现代 代议政府的基本政治结构是:民选代表组成的全国议会和最终从属于国家政府的民选的地方政府。这种政治制度的相互结合起源于英国、斯堪的纳维亚、低 地国家、瑞士和地中海北部的一些国家。当然这是一个漫长的过程。不过我们要知道,从集*会开始,代议制议会逐渐出现在现实社会中,在接下来的几个 世纪里,代议制议会对代议制政府的理念和实践产生了很深远的影响。这种代议制议会就是中世纪时英格兰的议会。这种制度不是人为设计而是自然演化的 结果,在爱德华一世统治时期,出于需要的压力,他不定期召集各阶层代表开会,后来的国会就是在这个基础上产生的。

  国会如何从这些起源中产生的问题,说起来是比较复杂的,也有很多故事。这些大家以后会慢慢了解到。以代议形式存在的间接民主产生于17、18 世纪的英国和美国,间接民主从直接民主那里吸收了不少的灵感,同时也作了实质性的改造。

  到了18世纪,这一发展导致了一种立宪体制的出现,在这一体制中,国王和议会都受到对方权威的制约。在国会里,上议院中世袭贵族的权力被下议 院中人民的权力所抵消,由国王和议会制定的法律要由法官来解释。这种对社会各主要力量进行制约和平衡以及对政府权力进行分立的制度,在欧洲受到了 广泛推崇。它特别受到了法国政治哲学家孟德斯鸠的赞赏,他在《论法的精神》中认为,没有分权的政府应该被认为是专制政府。他说,每一个国家有三种 权力:行政权、司法权和立法权。如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权与立法权合而为一,将对公民的生命和自由构成专 断的权力,因为法官就是立法者。如果立法权与行政权合而为一,人们就会担心这个机关会制定专制的法律,并以专横的方式付诸实施。这种分权的理念也 受到了美国宪法之父们的赞赏,他们希望在美洲创造一个保留了英国制度的优点但又去掉了君主制坏处的共和国。美国的政治制度就是在这样背景下出现 的。

  民主制度是经过了很长时期才出现的。民主制度作为一种有效的统治方式,它逐渐成长直至最终居于支配地位是由一系列历史发展进程所组成的。这些 事件包括1215年英国的大宪章的签署,十八世纪的法国大革命和美国革命,以及十九世纪在欧洲和北美选举权的扩大等等。民主制度不是没有缺点,但 现在人们还找不出一种比它毛病更少的制度。民主不是最好的制度,但却是不坏的制度。

  近百年来最让中国人热心的事是民主,这件事让中国人追求了近一百年,对于民主,现在大家都知道那是一个好东西,中国人也都愿意这个好东西在中 国生根,但是中国有特殊处境,不能太快,得慢慢来。中国人教育水平低,一下子适应不了民主。历来有许多人都持这种观点,很多官员更是认为民主说一 说很好,但真要做起来就难了。

  民主其实是一种信念,一个人对于民主应该充满敬意,对于政府来说,则要有诚意,这诚意不是用来装点门面的,而是要对它有一点纯真的情感。中国 人对于民主的认识不能说晚,也不能说认识不深。晚清以来的知识分子,对于民主和宪政的理解,已经达到了相当高的水平,这个水平,不是靠认识达到 的,而是靠诚意达到的,也就是说,那时中国的知识分子对于民主在中国的前途有一个基本判断,就是民主这个东西在我们这里是一定能生长的,这是一个 没有必要争论的问题。要不要民主,不是民主能不能在这里生长的问题,而是对民主有多大诚意的问题。你对民主没有诚意,不愿意让它生长,自然可以找 出一万条理由来,但民主这东西,实际上不是一件说的事,而是一件做的事。说多少都没有用,因为民主是好是坏一望而知。

  宪政、限制政府与公民保护

  在人类文明演进过程中,出现过各种各样的政治制度。这些政治制度对于文明的发展都曾在不同时期起过不同作用。在人类已知的政治制度中,宪政是 一种毛病相对来说比较少的体制。在目前世界上比较现代化的国家中,实行宪政是基本政治模式。了解宪政之前,要先对宪法这个概念有一些认识。

  关于宪法,最耳熟能详的一句话是:宪法是一个国家的根本大法。但什么是根本大法呢?简单说就是宪法是"法中之法"。宪法中的"法"主要是指法 的精神实质,也就是国家机关制定和执行法律法规必须遵循的规则,如公平、正义、自由、平等和人权等价值法则。宪法在"法之上"。它先于和高于立 法、行政和司法权,最高权力机关也要在它的约束之下,任何法律法规和判例都不能与它抵触。宪法的核心是限制政府,它的权威不在于公民是不是服从, 而主要在于政府是不是服从。

  在关于宪法的知识里,你会经常看到"成文宪法"这样一个提法。它的主要含义是指一个国家有一部完整的具备宪法外形和结构因素的文本,也就是说 一个国家的最高法律集中在一个单一的法律文本里面。所谓"成文"是相对于那种"最高法律"没有集中于一个单一文件里的情况而言的。需要说明的是, 不管有无书面的法律文本,在一个国家里只要有普遍接受的政治活动秩序与权力配置,只要民权有保障,就可以说它有宪法。每个国家都有自己特定的构 成,但却未必有宪法。当成文宪法真实反映了一国国情或权力配置时,就可以说它有真实的宪法;不一致时,它的宪法就是虚伪的,也就是人们常说的有宪 法而无宪政。

  一个国家有没有宪法,主要是就宪法的精神意义而言,并不在于它有没有一部成文的宪法文本。英国、新西兰和以色列都没有成文宪法,但我们不能说 这三个国家没有宪政。宪法是描述政府形式及规制政府行为的规则总体,不论这些规则是成文的还是非成文的,是以法律形式还是以法律之外的形式存在。 英国人常乐于强调他们有一部不成文的宪法,意思是完全成文的文本只是一种工具,而真正重要的目的是要有一个基本法,或者一系列基本的原则以及一组 相互之间联系紧密的制度安排,它可以制约绝对权力并保障"有限政府"。宪法这一名称不仅描述政府的形式而且主要是限定其职权。汉密尔顿在《联邦党 人文集中》对这种限定做了论述:"在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑义, 依靠人民是对政府的主要控制,但经验教导人们,必须有辅助性的预防措施。"这些"辅助性的预防措施"就是宪政。

  宪政主义的理论来源是对人性的预设:人性是不完善的,有自私和滥用权力的倾向。《邦党人文集》的作者在书中写道:"如果人都是天使,就不需要 任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。"宪政主义警告人们不要盲目相信政治家,而要使他们受制于宪法和公民 的宪法权力,以降低政治风险。宪政就是基于对人性弱点的认识,通过法律化的政治程序,来限定和钳制政治权力的公共规则和制度。人们要明白:政府的 权力是有限的,政府的权力只限于宪法和法律明确赋予的范围,宪法和法律无明确规定的权力,政府绝对不可以行使。否则就是越权、违法、违宪。

  宪政的传统起源于古雅典,它的历史是漫长的,宪政的要义在于它是以人权和人的自由为本位的一种制度设计,宪政是在争取维护人权和人的自由斗争 中逐渐生长起来的。宪政的制度设计包含两种原则:"权力制衡"的原则和法治的原则,主要针对可能因政府权力越界对公民基本利益的侵害,立法权和行 政权必须分立的原则就是由此而来的。

  宪政与民主、共和之间的关系是:三者通常都承认主权在民和以民为本,同意天赋人权,尊重和保护人权,赞成建立与维护社会公正秩序和程序政治。 但也有不同,宪政主要强调法治与限政;民主的基本涵义是人民的统治或多数人的统治;共和意为"用和平的方式参与公共事务是人类活动的最高形式", "共和尊重代议制和责任政府"。宪政、民主、共和之间应该建立一种互补关系。

  中国早期的宪政道路

  从中国的现代化进程观察,可以认为它是一个后发宪政国家。对于后发宪政国家来说,最重要的是制度设计能与世界文明主潮保持同一方向。所谓制度 设计,就是说一个后发宪政国家,在选择宪政道路时,不能以自己国情特殊,而自外于世界文明。宪政制度已成为世界文明共有的政治遗产,也是人类政治 文明至今所能达到的最高程度。所以在设计宪政道路时重要的不是排斥,而是选择。因为作为成熟的宪政制度,不仅有丰富的理论,更有成功的实践。在这 方面一定要有诚意,心诚则灵。这是所有后发宪政国家最先要解决的问题。中国人接触宪政的时间不能说晚,在晚清,就开始过宪政努力。从体制内到体制 外,都涌现出一大批志士仁人,他们以在中国实现宪政民主为毕生追求目标。中国是亚洲地区最早建立"共和国"的国家。从上世纪初至今,中国曾有过 13部宪法草案和宪法。而在1949年以前,中国曾先后制定过七部宪法及宪法草案,它们是:

  1.清末《钦定宪法大纲》(1908年)

  2.辛亥革命南北议和产生的《临时约法》(1912年3月11日)

  3.袁世凯时期的《天坛宪草》(1913年10月30日)

  4.《曹锟宪法》(1923年)

  5.蒋介石主持的《中华民国训政时期约法》(1931年)

  6.《五五宪草》(1936年5月5日)

  7.《中华民国宪法》(1946年12月25日)

  作为早期的成文宪法,这些宪法在制度设计上应该说都是以西方宪政实践为蓝本的,它们在不同程度上反映了当时社会政治所能达到的水平。作为早期 宪政的制度设计,这些宪法选择了西方宪政的基本样式,对分权、对权力的制衡以及地方自治都有过比较完善的设计,但是因为中国历史的复杂性,这些宪 法在实践层面上都没有成功。我们不能因为早期中国宪政在实践层面上的失败,就否定那些宪政制度设计者的努力。一个历史事实是,中国早期的宪政实 验,时间都非常短,每期宪法变化的时间,大体不过十年左右,作为成文宪法,它的多变性说明中国社会政治太不稳定。中国早期的宪政实验,其实都有中 途夭折的现象,它们并没有在相对稳定时间内生长的经历。作为后发的宪政国家,制度设计应当比实践更重要,如果制度设计没有先进性,实践的时间再 长,那种制度也是落后的,因为制度设计的方向本来就不是朝宪政努力的;如果制度设计先进,有相对稳定的实践时间,宪政就可以上轨道。

  最败坏中国早期宪政名声的是曹锟贿选。但以往在评价一历史时,却暗含了对中国早期宪政的误解。曹锟贿选常常是作为宪政不适合中国国情的最好例 证来用的,这其实是不对的。后发宪政国家,在宪政上轨道前,有两个凡乎不可避免的阶段,一是贿选;一是选出坏人当政。中国早期的宪政专家都注意过 这问题,欧洲宪政初期的选举中,也有这样的问题。但只要制度设计不出问题,这些阶段很快就会过去。因为一种好的制度最后总会取得人们的信任。再退 一步讲,选出来的坏人,比指定一个好人还是进步,至少它的程序是进步的。

  几十年前张东荪就认为,不能说停留在农业中的中国人对民主有不迫切的需要。我们没有全体努力去推动它,却不能说中国人不认识民主是一个好东 西。就是乡下不识字的百姓,如果告诉他民主的道理,他也会明白民主比专制好。张东荪说:"所以我们不能说农民不要民主,而民主只是资本主义制度而 有的。我个人对于民主看法是分两种:一是把民主只认为是一个理想,一个原则。一是把它分作一种制度。制度当然是由理想而模制的,但实际上因为情形 不同,不但总和理想相差,而且各地因环境而有不同的实现。至于理想亦不是完全凭空而来,当然有种种因素与影响,现在不必细加讨论。"有不少人是只 看民主的短处,而不看民主的长处,这就是对民主没有诚意。

  民主是要学习和训练的,在民主上缺乏诚意,自然也就谈不上训练了。民主的初期一定是有问题的,但不能因为有问题,就放弃训练。当年罗隆基就说 过:"民元至民十六那段中国宪政历史,那固然是宪政的失败,但那却是国家实施宪政必经的过程,倘以那段宪政过程中之波折,即断定宪政在中国永无成 功可能,那是缺乏历史的眼光。'总统做皇帝',法国拿破仑第三即是前例。英国直到十七与十八世纪,议员依然是买卖品,又何以异于'猪仔'?英国过 去选举场中之黑暗龌龊,较中国民初有过之无不及。那是宪政演进必经之过程。英法人倘因那些往事,即对宪政本身怀疑,即断定英法不适宜有宪政,英法 即无今日宪政上那种成绩。婴儿学步,颠扑跌倒,甚至折股断肢,破头伤脚,此是常事,此是必经之阶段。因婴儿颠扑跌倒,即禁其学步,且认此儿不宜于 步,此'少所见多所怪'之类耳。"

  如果对民主有诚意,那就要多学习和训练,再难的事,经过不懈的努力,也该有些长进了。我们的前辈从"五四"时代就对科学和民主有了强烈的向 往,前辈知识分子在民主上一向是有诚意的。他们认为,在民主问题上,中国人还没有资格说它的坏处,而只有责任说它的好处。民主有没有坏处,那是一 望而知的事。它有坏处,但它的坏处和没有民主的坏处不是一回事。而且没有见过民主好处的人,最好别说民主的坏处,因为它的那些坏处都是和好处相伴 而来的,不说民主的好处,也就没有资格说它的坏处。■

  (谢泳《黄河》杂志社副主编。)

  摘自《民主与科学》杂志,九三学社主办


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